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某一天,開始了

政府預算監督未來面貌

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原文出處:A Mint.com for Government: The Future of Budget Monitoring
作者:David Sasaki

每個星期,我都會收到一封來自Mint.com網站的電子郵件,上星期內容一如往常,有些令人喪氣,我的酒類預算只有10美元,結果卻花費60美元,還有永遠不明白的8美元銀行手續費,在旅館所付的網路費也高於住家;雖然我總希望自己比一般消費大眾更具慈善精神,今年至目前我已花費500美元購買衣物,在Kiva.org網站的微型投資卻只有100美元。儘管這些壞消息每週都會送至我手中,Mint.com其實也幫助我存錢,而且金額不少,網站首先要求我設定預算,規劃如何花費金錢,如果超支就會傳送警訊通知,這些訊息常說服我減少不必要的消費;網站上還有一個區塊,提供如何存錢的訣竅,例如我若每週堅守10美元的啤酒花費上限,就能將帳戶裡50美元拿來投資,本週我就能在Kiva.org多借款給兩位小型企業家,還能陪女友出門吃頓晚餐。

Mint.com強迫我看清自己的政治經濟處境,將相關資訊攤開在我眼前,我無法再否認這些開銷反映出自己的生活心態(以及自己的惰心)。

各國政府亟需如Mint.com的平台,幫助他們更瞭解自己的預算開支,民眾也有權知道稅金流向,所幸過去幾年以來,公民駭客與資訊透明運動人士已推出多個網站及開放程式碼平台,協助大眾認識政府開銷。

開放知識基金會」於2007年發表「我的錢在哪裡?」網站,用圖表呈現英國官方預算情況,推動資訊透明與公民參與;該組織近期推出全球平台OpenSpending,與世界各地資訊透明團體合作,收集各國預算及政府開銷資料,任何組織和個人均可依據特定格式上傳資料,再使用這個平台分析及繪製圖表,例如英國倫敦Barnet自治市在「商務服務」項目花費1100萬英鎊、圖書館700萬英鎊、「首長服務」280萬英鎊,不過目前現有資料僅限英國、以色列及義大利三國。

墨西哥與巴西-預算圖表

墨西哥資訊透明組織Fundar獲得Visualización y Conocimiento技術支援,針對國家2010年2011年預算書,也用各種圖表整理呈現,設立名為「稅金流向哪裡?」的網站。

從我每週啤酒消費金額,即可看出分辨預算(預期支出)與會計(實際支出)多麼重要,但即使是預算分析,也有助社會看清政府重視哪些項目,例如Fundar的網站指出,墨西哥2011年預算書中,觀光業與能源業經濟發展經費約略相等(約4億美元)。

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民眾也可從中看出,政府各部門在聯邦預算比重高低:

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上圖左上角中,一大筆聯邦預算將投入於地方項目,如教育、醫療、基礎建設等,Fundar透過圖表呈現,各州在2011年各項發展會獲得多少經費,這些資料均可以試算表格式下載。

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此外,人們亦可比較2000年至2010年間聯邦經費波動變化,開銷大致分為幾類,能大略看出這些年來政府經費如何演變,但數據不夠精細,無法明確對比治安、農民補助、大學貸款補助等預算項目變化情況。

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這些圖表都附有多篇分析文章,希望能說明數字背後的涵義,本月初發表的文章內,提及為何約5000萬美元的基礎醫療預算並未動用,假若這代表墨西哥民眾醫療需求比預期要少,當然是件好事,但看看國內醫療院所始終大排長龍,便明白實情並非如此。

Fundar未來將持續記錄預算及開銷資料,讓民眾能追蹤特定部門多年來預算起伏,例如相較於水處理廠,聯邦政府花在瓶裝水的費用有多少?各州教科書經費與學校電腦經費比例如何?(但該組織若要呈現各州預算資料,州政府首先得依法公開資訊,聯合國發展計畫本月份一篇報告指出,墨西哥32州之中,只有21州遵守公布地方政府預算資料的規定。)

巴西亦有類似網站「我的錢在哪裡?」,同樣運用上述OpenSpending系統,讓使用者瀏覽「聯邦政府資訊透明入口網站」官方原始資料所製作的分析圖表。

阿根廷-追著經費跑

阿根廷幾乎所有地方政府都使用同一套會計軟體,其中有一項便利功能,可自動將最近採購資料公布於政府網站上,理論上,民眾能即時查看地方政府運用稅金情況,以及哪個承包商獲得最大合約,但實際上,民眾若要查詢每一筆政府支出,都得在網站上搜尋一次,然後複製資訊、轉貼於試算表內,最後才能以各種條件分析,資訊透明在此的阻礙並非欠缺資訊,而是得耗費大量時間。所幸阿根廷南部布蘭卡港(Bahía Blanca)地區有位年輕程式設計師,運用開放程式碼免費軟體,自動處理這些步驟,在獨立網站「布蘭卡港政府支出」上,提供當地政府開銷即時圖表,民眾能從中看出市政單位與承包合約公司之間的關係,也初次能夠即時瞭解教育、基礎建設、大眾運輸等經費比例。

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可惜網站自本月初停止運作,市政府重新設計網站後,在資訊透明區塊增加「captcha」技術限制,民眾可取用的資訊與過去無異,但阻擋電腦程式收集與分析資料,這是阿根廷預算透明制度上一大退步

[更新訊息:「布蘭卡港政府支出」網站於7月28日改版重新開站。]

阿根廷「公民駭客」早已明白,這個平台運作生殺大權掌控在政府機構手中,原本打算對阿根廷各地政府都採用同樣的程式,但後來作罷,認為其中有太多無法掌控的變數,於是轉而與各地市政府合作,說服他們開放政府及預算透明有何優點及價值。

Noam Hoffstater和Alon Padon兩位資訊透明運動者現居以色列特拉維夫,很可能會支持這項策略,曾於2009年招募志工,花費數月變更特拉維夫市政府預算格式,從PDF轉換為試算表,進而分析並呈現於網路上,諷刺之處在於,市政府當初即是用試算表格式製作預算書,卻刻意以PDF檔案輸出,阻止民眾分析官方開銷。兩人隔年覺得,要為此量身設計軟體太浪費時間,於是控告政府,要求以更簡便的格式公布預算;地方法院開庭前夕,市政府宣布2011年預算將以開放格式發表;幾個月後,以色列聯邦政府也決定,年度預算會以開放格式公布在網路上,如今都可在前述OpenSpending網站上取用

兩項案例均突顯出,民眾必須向政府施壓,要求改善預算資訊格式,有時亦可提供誘因(例如獎勵網站上預算資料最優良的地方政府),但多數時候仍得動用訴訟或媒體批判。

美國-從分析到互動

相較於世界其他地區,美國雖然自1997年起,便將預算資料公布於政府印刷局網站上,但直至最近,仍少有網站以圖表呈現稅金用途。

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2007年12月,美國政府推出第一版USAspending.gov網站,備有多項圖表,幫助民眾瞭解聯邦開支及採購流程,例如上圖統計國防部2000年至2010年合約總額(數據顯示,美國國防部2010年合約金額是2000年的四倍以上。)

不過「陽光基金會」的Ellen Miller指出,USAspending.gov網站資料未必完全正確,此事促使該組織於去年九月推出Clearspending.org網站,並製作以下短片,說明聯邦開銷通報制度有何瑕疵:

同個月,明尼亞波里斯兩名電腦工程師Louis Garcia及Andrew Johnson推出新網站,名為「稅金買到的事物」,他們表示,希望藉此破除民眾和政府之間的心理隔閡,從而增進公民參與和民主效能,民眾在網站上鍵入年薪及賦稅狀態後,就能看到個人稅金流向政府各部門的比例。例如單身、從事自由業的美國公民年收入4.5萬美元,那麼她在2010年便繳納171.53美元給聯邦高速公路、123.61美元給國家衛生局、202.77美元給軍方退休基金;整體而言,她花費365.48美元在教育及社會服務,而國防及退伍軍人福利則為3368.25美元。

兩位工程師對這個網站很滿意,但覺得手邊資料應該還有更多用途,於是爭取Google及Eyebeam贊助,於二月舉辦DataVizChallenge競賽,雖然對於年薪常超過8萬美元的電腦工程師而言,首獎獎金5.5萬美元的吸引力不算太大,但仍吸引超過40件作品角逐。

我的稅金何在?」最後獲得大獎,不過我個人較喜歡「天天都是報稅天」,這個以時鐘為基礎的介面能夠估算,人們每個工作天有多少小時花費在聯邦政府上。

以圖表呈現美國預算的網站愈來愈多、愈來愈詳細,德州奧斯汀一群年輕設計師與電腦程式專家透過募款網站Kickstarter,向大眾募集2萬美元,開發出VisualBudget.org網站;《紐約時報》亦製作多項互動式圖表,例如「預算之謎:預算由你修理」,讓讀者嘗試如何刪減聯邦支出,後續報導則歸納超過7000人如何改善赤字。

美國聯邦開銷論辯已迫在眉睫,亦威脅全球市場,近期《紐約時報》一則頭條消息指稱,「拉丁美洲經濟超前」,但不少拉美國家經濟成長仰賴油氣鑽探產業及出口天然資源,可能導致社會衝突及環保損害;經濟學家與社會科學家警告,若拉美政府不將相關獲利再投資於教育、創新與社會發展,區域耀眼經濟成長將轉瞬即逝。

無論是美國或拉美,各國政府花錢與投資顯然都得學著更加明智。

未來預算監督

程式設計師與平面設計師直至最近幾年,才開始對預算資訊透明感興趣,但「國際預算聯盟」早自1997年起,便與各地非政府組織合作,推動開放預算,傳統以非政府組織為基礎的預算透明運動,該如何與新型態的網路平台及工具合作,才能發揮最大效力?拉美一群官員及非政府組織不久前成立「拉美預算透明網絡」,致力提升預算透明程度,在第二屆年度區域會議上,筆者介紹分析預算資料的最新工具與平台後,向他們提出上述問題,部分熱心與會者表示,這正是他們不斷尋找的目標。這些組織收集的預算相關資料堆積如山,但過去向大眾說明這些資訊時,只能每年發表上百頁的PDF格式報告,鮮少人有時間閱讀,致使預算監督成為非政府組織與學者的少數菁英活動,連記者都很少深入挖掘政府支出資料,不過此舉其實能為報導內容增添重要背景脈絡。

深諳科技的程式專家與設計師在研發網路預算平台之餘,也能向民間社會學習,證明墨西哥政府廣告實際開銷比預算多是一回事,要如何謹慎說明後續影響,並和國會議員合作草擬政策,明定政府機關使用稅金宣傳規範,則又是另一回事。若公民駭客希望自製平台能促進民主效能,運用高品質資料,和民間社會擬定政策,才是成功關鍵。

因為分享程式碼及策略,非政府組織與程式設計師能迅速仿效最佳方案,從彼此經驗及錯誤中相互學習,例如「墨西哥競爭力研究院」製作相當便利的網路程式,計算油價波動對社會發展經費有何影響,因為切入角度相當精闢,對於委內瑞拉、巴西、厄瓜多等產油國的資訊透明運動者顯有助益;但資料表現方式過於複雜,很容易讓人困惑,若能效法「我的稅金何在?」網站的基本設計部分原則,應該有助於說明看似複雜的資訊。

自動製圖幫助我們瞭解政府預算及公共開支,不過民眾通常只重視攸關自身的消息,英國「開放知識基金會」於2007年率先推出「我的錢在哪裡?」網站後,也察覺到敘事方式多麼重要,該團體上個月獲得「奈特基金會」25萬美元獎助金,要籌備《開銷故事集》,以新聞筆觸撰寫故事,輔以資料佐證,向英國大眾說明政府開銷的背景與影響力。

本週已過了一半,我還沒花任何錢喝啤酒,今天早上才借貸25美元給Marco Miguel,因為這位玻利維亞木匠想買一台鑄模機;我覺得資訊愈多,改善決定就愈簡單,這項道理對政府亦應如是。

1997年至2003年間,美國國防部採購約27萬張民用客機機票未用,總額高達上億美元,美國政府責信辦公室直至2004年,才揪出這起浪費公帑的醜聞;「陽光基金會」上個月發現,美國參議員多數未以網路報稅,每年耗費25萬美元稅金,該組織因此架設簡易網站,向讀者清楚說明,如何致電給選區參議員,要求民意代表以網路報稅;若有更多資訊與民眾參與,政治人物也能提升決策品質。

更多關於預算透明的資訊,請見「開放預算部落格」。

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Written by Leonard Chien

七月 29, 2011 於 12:26

張貼於社會書

一個回應

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  1. 本網頁內容適合作為國中公民第三冊第四課「政府的經濟職能」教師增能與學習熱情高於一般水準的學生閱讀。

    陳篆嘉

    七月 30, 2011 at 20:36


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